פסק-דין בתיק עת"מ 29652-01-11

1.                 העותרת היא הארגון היציג של רבים מבתי המלון באילת, כמפורט בנספח א' לעתירה. העתירה מכוונת כנגד צו הארנונה לשנת 2011 של עיריית אילת, הקובע תת סיווג לחיוב בארנונה של בתי המלון באילת לפי "שיטת הכוכבים".

עיקרי העתירה

2.                 משבוטל דירוג בתי המלון לפי שיטת הכוכבים על ידי משרד התיירות, החל משנת 1992,  לא ניתן עוד לעשות שימוש בשיטה זו של הגדרת בתי המלון לצורך צו הארנונה, שעה שאין גוף אשר יכול לקבוע את דירוג המלון לפי שיטת הכוכבים וכשהתעריף הינו פונקציה של שיטת הכוכבים. מנהל הארנונה אינו הגורם המוסמך לקבוע את רמת הכוכבים של בתי המלון, ואיננו תחליף לועדה מקצועית, שהיתה נהוגה, שעה ששיטת הכוכבים היתה קיימת. בחלוף יותר מ-18 שנים מביטול שיטת הכוכבים אין היא רלוונטית עוד לקביעת רמת בתי מלון, ועל כן מדובר בהתנהלות בלתי סבירה של העירייה, בקביעת ארנונה בהסתמך על שיטה זו.

בסיכומים באה גם טענה חדשה, לפיה לפי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג- 1992, הקריטריונים היחידים להטלת ארנונה כללית הם יחידת שטח, סוג הנכס לשימוש והמקום בו מצוי הנכס.

בנוסף, תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993) התשנ"ג- 1993 והתקנות שהותקנו לאחריהן קובעות תעריפי מינימום ומקסימום לבתי מלון ללא הבחנה במספר הכוכבים. בתי מלון מוגדרים, "לרבות- בתי הארחה ואכסניות". לפיכך, שיטת הכוכבים אינה קריטריון ראוי לחיוב בארנונה. בשנת 2010 מינתה העירייה ועדה לבדיקת חיוב ארנונה בראשותו של השופט בדימוס, השופט ביין, אולם הרפורמה הנטענת לא כללה תיקון והסרה של שיטת הכוכבים.

עיקרי תגובת העירייה

3.                 העתירה נגועה בחוסר תום לב, כיוון שהעותרת מלינה על השינוי בתעריפי הארנונה ולא על סיווג הנכס, כיוון ששיטת חיוב בארנונה לפי דירוג הכוכבים של המלון, נקוטה באילת ובערים אחרות, מזה שנים רבות. חוסר תום הלב מקורו בעובדה שאין הבדל בין צו הארונה של שנת 2010 לעומת זה של 2011. העותרת לא הניחה כל תשתית כי שינוי התעריפים לוקה בחוסר סבירות קיצוני העולה כדי ביטול ההחלטה בדבר הארנונה. יתרה מכך, העותרת אינה טוענת כי ההחלטה היא "בלתי סבירה" או "נושאת עימה תכונה של אי צדק" "הגורם עוול בולט", כדרישת הפסיקה. כל שמבקשת העותרת שבית המשפט ימיר שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות ויקבל החלטה ביצועית לשנות את שיטת הכוכבים ולאמץ שיטה אחרת תחתיה. חוסר תום הלב של העותרת מקורו גם בעובדה שבשנת 2006 הופיע נציגיה בפני ועדת ביין, שהוקמה לצורך בחינת צו הארנונה והרפורמה שיש לבצע בו ולא טענו כנגד סיווג בתי המלון לפי שיטת הכוכבים, על ידי שימוש במאפיינים שעמדו מאחורי הדירוג הרשמי לפי שיטת הכוכבים לצרכי תיירות, מאפיינים אלה עומדים בעינם, וניתן להשוותם למלונות הותיקים, כאשר הסיווג נעשה על ידי מנהל הארנונה ועל החלטתו ניתן לערער בפני ועדת הערר.

כשנפתח מלון חדש באילת, סיווגו נעשה כיום על פי אותם קריטריונים שהיו טרם ביטול הסיווג על פי רמת הכוכבים על ידי משרד התיירות, בזיקה לבתי המלון הישנים. כלי העזר הם הפרסומים של חברות תיירות המשווקות את בתי המלון, המדרגות את בתי המלון לפי שיטת הכוכבים, על כן, שיטת הכוכבים לא פסה מן העולם והעותרת ערה לפרסומים אלה.

טענת העותרת לחוסר סמכות של מנהל הארנונה וועדת הערר אין לה יסוד, משאין גורם מוסמך אחר מלבדם לקבוע את סיווג בתי המלון לצורך ארנונה, וזאת בהתבסס גם על שיטת הדירוג הישנה ובהשוואה למלונות ותיקים וכן גם על בסיס פרסומים של חברות תיירות שונות המדרגות אף הן את בתי המלון לפי שיטת הכוכבים ואין קושי בסיווג בתי המלון לפי שיטת הכוכבים והיא היחידה האפשרית גם מבחינת דיני ההקפאה.

שיטת הכוכבים לא עברה מן העולם וגורמים שונים, לרבות העותרת, עושים בה שימוש לצרכים שונים. מספר המחלוקות הנובעות משיטת סיווג זו לצורך ארנונה הוא זניח, מדובר בשיטה המקובלת גם ברשויות מקומיות אחרות בהן פועלים בתי מלון. יתרה מכך, שיטת הכוכבים אינה מעלה את הארנונה על בתי המלון, אשר במקומות אחרים בארץ היו משלמים ארנונה גבוהה יותר.

אין כל קושי בסיווג כפי המופיע בצו הארנונה, גם אם סיווג זה בוטל על ידי משרד התיירות כיוון שהאבחנה בין בתי המלון, היא על פי רמת השירות שהם מספקים וזו עדיין רלוונטית לקביעת הארנונה.

דיון

4.                 דירוג בתי מלון לפי "שיטת הכוכבים", תחילתו בפרסום צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (בתי מלון), התשכ"ז- 1967 (להלן: " צו הפיקוח"), אשר קבע את ההליכים לדירוג רמתם של בתי המלון. בהתאם לכך, אימצה העירייה, החל משנת 1974, את דירוג בתי המלון לפי שיטת הכוכבים לצורך חיוב בארנונה.

בשנת 1992 בוטלה השיטה לדירוג בתי המלון לפי כוכבים, וכתוצאה מכך חדל משרד התיירות מלדרג את רמתם של בתי המלון לפי שיטת הכוכבים. גם לאחר ביטול זה, המשיכה העירייה בחיוב בתי מלון בארנונה על סמך שיטת הכוכבים, תוך שהתאימה את צו הארנונה לשינוי האמור, כשהוסיפה בסעיף 2 לצו, לכל דירוג בית מלון לצד מספר הכוכבים  את המילים: "( או שהיה כזה ביום 1.4.91)" (נספח ה' לתגובת העירייה). כן הוסיפה העירייה בסעיף 2 לצו הארנונה, כי " בתי המלון שיפתחו במהלך שנת הכספים 1992 סיווגם יקבע לפי החלטת מנהל הארנונה בהתאם לתעריפים הנקובים דלעיל".

כך נהגה העירייה גם בשנים שלאחר מכן, והארנונה של בתי המלון החדשים שנפתחו באילת משנת 1992 ואילך, נקבעה על ידי מנהל הארנונה על פי שיטת הכוכבים, שלא רק שבוטלה על ידי משרד התיירות, אלא שנאסר השימוש בה  לדירוג בתי המלון.

בשנת 2001 נכנסו לתוקפן תקנות שירותי תיירות (בתי מלון), התשס"א- 2001 (להלן: " תקנות שירותי תיירות"), בהן נקבע בסעיף 5(א), כי " בית מלון רשאי לפרסם מידע על אודות רמתו, השירותים והשירותים הנוספים הניתנים בו, ובלבד שלא יעשה שימוש בכוכבים או בסימנים דומים".

5.                 על יסוד הסמכויות שהוענקו לשרים מכוח חוק ההסדרים הותקנו תקנות ארנונה כללית ברשויות מקומיות, לראשונה בשנת 1993, אשר באו לעגן את דיני ההקפאה ולמנוע מצב בו עוקפות הרשויות את האיסורים הקבועים בדיני ההקפאה בדרך של העלאת שיעורי הארנונה מידי שנה, וכן ליצור אחידות מסוימת בין הרשויות.

טוענת העירייה כי סיווג לפי שיטת הכוכבים אינו חורג מהוראת ס' 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להגנת יעדי התקציב התשנ"ג-1992) ואינו חוסם הרשות לקבוע תתי סיווג, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשנ"ז-2007, שם מוגדר סיווג נכס גם ב" תת סיווג" - סיווג משנה של סוג נכס, "לרבות בשל מקומו", על כן ההגדרה הראשית של סוג הנכס היא בתי מלון שניתנים לחלוקה לתתי סיווג וההלכה הפסוקה הכירה בתת סיווג לפי כוכבים, כשיטה לגיטימית ומקובלת  ושינוי תת סיווג זה אינו יכול להתבצע ללא אישור השרים הרלוונטיים.

בתקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים נכללה ההוראה הבאה: " מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת-סיווג של נכס, בשנת הכספים 1993, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בנכס". כמו כן, כללו תקנות ההסדרים פירוט מדויק של הסכום המזערי והסכום המרבי לחיוב ארנונה כללית (תקנות 4-5 לתקנות ההסדרים לשנת 1993). כך גם לאחרונה, בתקנות 5-7 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז- 2007.